I delitti contro la pubblica amministrazione sono disciplinati in due capi del titolo secondo del libro secondo del Codice penale.
Il primo capo disciplina i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione (artt. 314-335 cod. pen.). Questi includono reati come peculato, concussione, corruzione, abuso d’ufficio, e altri che riflettono l’abuso della posizione ufficiale per fini personali o il danneggiamento dell’ente pubblico.
Il secondo, invece, riguarda i delitti di privati contro la pubblica amministrazione (articoli 336-356 cod. pen.). Tra i più importanti ci sono violenza o minaccia a un pubblico ufficiale, resistenza a un pubblico ufficiale, interruzione di pubblico servizio, e altri che ostacolano il corretto funzionamento dell’amministrazione.
Sono l’Avvocato Gaetano Passante e, in quanto Avvocato esperto in reati contro la pubblica amministrazione a Napoli, oggi voglio spiegarvi come sono strutturati, nel nostro ordinamento, i delitti contro la PA.
Le leggi che regolano i delitti contro la pubblica amministrazione
La legislazione italiana ha prodotto diverse riforme nel corso degli anni per adeguarsi ai cambiamenti nella società e per garantire una maggiore tutela dell’integrità dell’amministrazione pubblica. Senza pretese di esaustività, alcuni tra i più recenti ed importanti interventi normativi sono:
La Legge Severino, ufficialmente nota come Legge 6 novembre 2012, n. 190, stabilisce misure per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione. Ecco un riassunto dei suoi punti principali:
- Ineleggibilità e Incandidabilità: Stabilisce l’ineleggibilità e l’incandidabilità per coloro che sono stati condannati a più di due anni di reclusione per reati punibili almeno fino a quattro anni.
- Sospensione: Prevede la sospensione da cariche comunali, regionali e parlamentari se la condanna avviene dopo la nomina del soggetto in questione, anche se non definitiva, per un massimo di 18 mesi.
- Decadenza: Coloro che sono già eletti e vengono condannati per reati come corruzione, concussione, abuso d’ufficio e peculato, perdono l’incarico.
- Modifiche alla legislazione penale: a) modifica del reato di concussione e scorporamento della condotta induttiva, che diviene autonomi titolo di reato; b) riformulazione dei delitti di corruzione; c) introduzione del traffico di influenze illecite; d) inasprimento del regime sanzionatorio di alcune figure di reato.
La Legge Spazzacorrotti, ufficialmente nota come Legge 9 gennaio 2019, n. 3, mira a rafforzare il contrasto alla corruzione ed è entrata in vigore il 31 gennaio 2019. Ecco alcuni punti chiave:
- Strumenti investigativi: Introduce modifiche alle operazioni di polizia sotto copertura e amplia l’uso delle intercettazioni nei procedimenti per reati contro la pubblica amministrazione.
- Sanzioni: Aumenta le pene per i reati di corruzione e appropriazione indebita, e introduce l’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione e l’interdizione dai pubblici uffici per i condannati.
- Prescrizione: Modifica la disciplina della prescrizione, introducendo la sospensione del termine di prescrizione dalla sentenza di primo grado fino all’esecutività della sentenza definitiva.
- Trasparenza politica: Stabilisce norme più stringenti sulle donazioni ai partiti politici, richiedendo la rendicontazione di ogni donazione superiore ai 500 euro annui.
- Causa di non punibilità: è stata introdotta in favore dell’autore del reato che si autodenuncia prima di aver avuto notizia dell’avvio di un procedimento a proprio carico.
- Modifiche alla legislazione penale: abrogazione del millantato credito e riformulazione del traffico di influenze illecite.
Di recente, inoltre, è stato approvato in via definitiva il c.d. D.d.l. Nordio divenendo quindi legge a seguito del voto definitivo tenuto alla Camera dei deputati il 10 luglio 2024 e che, oltre a prevedere l’abrogazione dell’art. 323 cod. pen. (abuso d’ufficio), ha altresì modificato il reato di traffico di influenze illecite.
Per quanto attiene poi alla soggettività del reato, la quasi totalità dei reati contro la pubblica amministrazione presuppone il possesso della qualifica di pubblico ufficiale, di incaricato di pubblico servizio o di esercente un servizio di pubblica necessità.
Nozione del pubblico ufficiale nella pubblica amministrazione
L’art. 357 cod. pen. recita: “Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa.
Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi.”
- Per quanto attiene alla funzione legislativa, essa si rivolge – nel nostro sistema costituzionale – ai parlamentari nazionali (deputati e senatori) ed ai consiglieri regionali.
- Sul concetto di funzione giudiziaria, va precisato che essa comprende sia la funzione giurisdizionale in senso proprio, sia quella requirente (ad es. pubblico ministero), comprende infine tutte le funzioni amministrative collegate alle predette funzioni.
Infine, deve ammettersi che anche le figure ausiliarie all’esercizio della giurisdizione possono rientrare, nell’esercizio delle loro funzioni, nell’alveo della definizione di pubblico ufficiale: periti, interpreti, ecc.
- Maggiori dubbi sono stati sollevati in relazione a coloro che svolgono pubbliche funzioni amministrative che vanno individuate in coloro che svolgano attività: a) disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi; b) caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi.
Nozione della persona incaricata di un pubblico servizio nella pubblica amministrazione
L’art. 358 cod. pen. dispone: “Agli effetti della legge penale, sono incaricati di un pubblico servizio coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio.
Per pubblico servizio deve intendersi un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima, e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale.”
Anche in questo caso, come per il pubblico ufficiale, nella formulazione post-riforma viene dato prevalente rilievo alla concezione c.d. funzionale-oggettiva, espungendo – mediante la locuzione “a qualunque titolo” – dalla relativa definizione ogni riferimento al rapporto intercorrente tra l’ente ed il soggetto che vi presta servizio.
Al secondo comma dell’art. 358 cod. pen. viene quindi precisato il contenuto della nozione di pubblico servizio, attraverso il ricorrere di due requisiti. Il primo, richiede – al pari di quanto visto per la funzione – che il servizio sia disciplinato da norme di diritto pubblico, con l’ulteriore precisazione che esso è però caratterizzato dalla mancanza di quei poteri di natura deliberativa, autorizzativa e certificativa che connotano la pubblica funzione.
D’altra parte, il requisito negativo è invece costituito dall’esclusione dalla definizione di servizio pubblico di tutte quelle mansioni (chiamate mansioni d’ordine) nonché della prestazione di opera meramente materiale.
Tuttavia, a fronte dell’intento restrittivo della disposizione in esame, nella prassi applicativa si è invece spesso estesa la qualifica a soggetti che svolgono attività di tipo esecutivo/materiale (ad es. custode, bidello, ecc.).
Oltre la PA: persone esercenti un servizio di pubblica utilità
L’art. 359 cod. pen. include nella categoria delle persone che esercitano un servizio di pubblica necessità:
1) i privati che esercitano professioni forensi o sanitarie, o altre professioni il cui esercizio sia per legge vietato senza una speciale abilitazione dello Stato, quando dell’opera di essi il pubblico sia per legge obbligato a valersi;
2) i privati che, non esercitando una pubblica funzione, né prestando un pubblico servizio, adempiono un servizio dichiarato di pubblica necessità mediante un atto della pubblica Amministrazione.
La prima categoria è di più agevole ricostruzione, ricomprendendo tutte quelle categorie per le quali è necessaria una speciale abilitazione perché possano essere esercitate (per un approfondimento sul punto si rinvia alla parte relativa all’esercizio abusivo di una professione).
Quanto al punto 2, alcune perplessità sorgono specie in relazione al rischio di una sovrapposizione tra pubblico servizio e servizio di pubblica necessità. A tal riguardo, la tesi più accreditata in dottrina e giurisprudenza fa riferimento, quale criterio distintivo tra le due situazioni, alla differente tipologia di provvedimento amministrativo: il servizio pubblico necessita di un provvedimento concessorio mentre il servizio di pubblica necessità è soggetto ad una semplice autorizzazione.
Cessazione della qualità di pubblico ufficiale nei servizi di pubblica necessità
L’art. 360 cod. pen. sancisce: “Quando la legge considera la qualità di pubblico ufficiale o di incaricato di un pubblico servizio, o di esercente un servizio di pubblica necessità, come elemento costitutivo o come circostanza aggravante di un reato, la cessazione di tale qualità, nel momento in cui il reato è commesso, non esclude la esistenza di questo né la circostanza aggravante, se il fatto si riferisce all’ufficio o al servizio esercitato.”.
In tal modo, si è inteso estendere l’applicabilità delle norme in materia di reati contro la pubblica amministrazione in tutte quelle ipotesi in cui sia venuta meno la qualifica caratterizzante i reati in discorso. È nondimeno necessario che sussista un nesso di carattere funzionale tra il fatto contestato e la qualifica. Si pensi al caso di un ex pubblico ufficiale che riveli un segreto d’ufficio appreso durante il proprio servizio.
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